Beslutning eller ikke-beslutning? Redningsplaner for Verdensøkonomien
 

I den politiske videnskab deler man belutningsprocesser ind i forskellige typer: Der er den rationelle beslutning, hvor målene er klare, og fornuft og effektivitetshensyn styrer beslutningstageren frem mod målet. Der er beslutningsprocesser, hvor institutionernes sædvaner, organisationskultur, værdier og normer styrer, hvad der sker. Og der er beslutningsprocesser, som man beskriver som the garbage can (skraldespanden), fordi man placerer forslag midlertidigt i "skraldespanden", og tager dem op igen efter behov, og man finder elementer til beslutning i skraldespanden efter de forhåndenværende søms princip. Beslutningsmodellerne giver mulighed for at se, at beslutninger ofte bliver til på en delvist anden måde, end det beskrives i forfatning og diagrammer over lovgivningsprocesser. Beslutninger kan reelt blive taget ved forhandlinger et andet sted end parlamentet. Aktører kan være underlagt tilfældige hensyn, og det, de giver udtryk for som deres motiv, er ofte ikke det reelle motiv. Og sommetider ender man med at beslutte noget, som ikke oprindelig var tilsigtet.
    Beslutningsprocessen omkring USA's forsøg på et indgreb over for finanskrisen i 2008 indeholder en skønsom blanding af  elementer fra de forskellige modeller. Den viste også en anden udgang, end aktørerne på forhånd havde forventet.  Der var således næppe nogen, der, da beslutningsprocessen gik i gang, havde forstillet sig, at den endte i en delvis nationalisering af amerikanske storbanker.
    I tekstboksen  nedenunder er starten på teksten til et lovforslag, der skulle bemyndige det amerikanske finansministerium til at bruge 700 mia $ til at sanere dårlige aktiver/lån under finanskrisen i 2008.
    Dermed startede en noget usædvanlig lovgivningsproces i USA i efteråret 2008, en beslutningsproces med et lovindgreb, der skulle stoppe en truende økonomisk krise.
      

the Economist forside 27.9.08

"I Want Your Money" Oplæg til lovforslag herunder:  - (a) Authority to Purchase.--The Secretary is authorized to purchase, and to make and fund commitments to purchase, on such terms and conditions as determined by the Secretary, mortgage-related assets from any financial institution having its headquarters in the United States. ("Autorisation til at købe. Ministeren bemyndiges til at købe...... på sådanne betingelser, som ministeren bestemmer, prioritetsrelaterede aktiver fra en hvilken som helst finansinstitution i USA".    Det var altså en slags "pantebreve", huslån, og værdipapirer (aktiver), der bygger på sådanne lån.    I modsat fald kunne man have satset på at overtage nødlidende banker ved simpelthen af tilføre dem kapital, eller købe dem op.

Ifølge New York Times startede det hele onsdag den 17. september. Penge i meget store mængder var i al diskretion ved at blive trukket ud af et par af USA's største banker og sat ind på konti andre steder.
   Normalt under en finans- eller aktiekrise, er det ofte de små investorer, der gribes af panik. Denne gang var det nogle af de allerstørste.
   En aktiekrise som den, man oplevede i oktober 1929, er synlig for alle. Denne gang var det en kreditkrise, der ikke umiddelbart var synlig. Der er ingen, der kan se, når banker ikke vil låne til hinanden, og kreditten tørrer ind, så erhvervslivet risikerer at gå helt i stå p.g.a. mangel på kredit.
   I dette tilfælde gik der panik i nogle store hedgefonde, der begyndte at trække penge ud af bl.a. investeringsbankerne Morgan Stanley og Goldman Sachs, to af de allerstørste grundpiller i det amerikanske finanssystem. Hedge fonde modtager penge fra store indskydere. Disse penge forsøger de at få til at yngle ved at spekulerer i forskellige typer af såkaldte "finansielle instrumenter", f.eks. den fremtidige pris for olie. Betegnelsen "hedge" kommer af, at man garderer en investering, f.eks. ved at investere i noget, der stiger i værdi, samtidig med at man værger sig ("hedger" sig) ved at investere i noget, der forventes at falde. I almindelighed investerer hedge fonde i dag dog i alt, hvad der kan få kapitalen til at yngle mest muligt, f.eks. i virksomheder, som man overtager, slanker og sælger videre med fortjeneste, eller i valutaer, der stiger og falder. Investeringsbanker er banker, der ikke modtager indskud (opsparingskonti) fra kunder, men som fungerer som bankernes og de store indskyderes bank. Problemet med de amerikanske investeringsbanker var, at selv de allermest "sikre" som de to nævnte, ikke havde kapitalindskud nok i forhold til gælden til at kunne klare en situation, hvor mange vil trække penge ud i større mængder. Hedgefonde er en ureguleret del af finansmarkedet. De er ikke ligesom banker og forsikringsselskaber underlagt et offentligt tilsyn.
   De vaklende storbanker fik beslutningstagere som Henry Paulson og Ben Bernanke til at se et muligt sammenbrud ikke alene i det amerikanske, men i det globale finansielle system.
   Torsdag aften den 17. september fik de to mænd i stor hast sammenkaldt til et møde hos formanden (the speaker) for Repræsentanternes Hus, lederen af den demokratiske flertalsgruppe Nancy Pelosi, hvor de i meget utvetydige vendinger forelagde planen om redningspakken på de 700 mia. "Hvis vi ikke gør dette", sagde Ben Bernanke, ifølge adskillige deltagere i mødet (New York Times 2.10.08), "har vi muligvis ikke en økonomi på mandag" (“we may not have an economy on Monday.”). 

 

Institutionerne: Den normale lovgivningsproces

Normalt tager det lang tid at lave en lov i USA. Den skal vedtages i både Repræsentanternes Hus og Senatet. Senatet har særlige beføjelser m.h.t. at godkende traktater med andre lande.
    Udvalg spiller en stor rolle i lovgivningen. Det hænger bl.a. sammen med, at det er et præsidentialsystem. Formandsposterne i udvalgene, som er vigtige magtbastioner, besættes efter et anciennitetsprincip. Medlemmerne af de stående udvalg har rang efter anciennitet, dvs hvor længe de har siddet i udvalget. Det medlem fra majoritetspartiet, der har højst anciennitet i et udvalg, besætter normalt formandsposten.
    I et parlamentarisk system som det danske leder regeringen reelt lovgivningsarbejdet. Langt de fleste af ministrene sidder også i Folketinget, så det letter regeringens samarbejde med Folketinget om at få love igennem.
    I USA er regeringen udnævnt af præsidenten, og ministrene sidder ikke i Kongressen. Samarbejdet går via præsidentens parti og medlemmer, oftest formænd, af udvalgene.
    Kongressen foretager en selvstændig lovbehandling, hvad der muliggøres af, at både hvert medlem af Kongressen som de enkelte udvalg har betydelige sekretariatsressourcer til rådighed. Det meste af lovbehandlingen foregår i udvalgene (Committees). Ethvert medlem kan stille forslag til ny lov. Man har ikke førstebehandling af en lov som i Danmark. Når et lovforslag er fremlagt, går det normalt direkte til udvalgsbehandling (referred to Committee). 

Figur 1: Elementer i lovgivningsprocessen

Note: The big bail-out lov illustrerer denne proces fint. Forslaget kom netop som et ubønhørligt krav fra en økonomisk udvikling, der krævede handling. Man stod imidlertid i et dilemma omkring krav/støtte (main street over for Wall Street og baglandets/valgkredsenes krav til lovgiverne). Ifølge forfatningen skal love om udskrivning af skatter starte i Repræsentanternes Hus: The Constitution, article I, Section 7. "All bills for raising revenue shall originate in the House of Representatives; but the Senate may propose or concur with amendments as on other Bills."


1. Runde Initiativet
Da finansministeren Henry Paulson havde fremlagt ovennævnte lovforslag, eller fik det fremlagt via medlemmer af Kongressen, blev han straks døbt "King Henry" af Time Magazine.
   Det var nemlig usædvanligt, at præsidentens regering manifesterede sig på den måde. Ikke alene ville finansministeren have fuldmagt til at bestemme over anvendelsen af 700 mia $, men det lå også i forslaget, at der ikke skulle være bundet betingelser til anvendelsen af pengene. Der skulle f.eks. ikke kunne rejses krav ved domstolene. Da formålet var, at en økonomisk krise skulle afværges ved hurtig handling, lå det samtidig i kortene, at lovforslaget helst ikke skulle være for længe under vejs.
    Det forhindrede dog ikke Kongressen i at tage sig den tid til behandlingen af loven, som den fandt nødvendig. Der skulle ikke herske nogen tvivl om, hvem der gav fuldmagten til at bruge 700 mia $ af skatteyderpenge.  Demokraterne stillede krav om, at en del af pengene skulle afsættes til at hjælpe nødstedte husejere. Der blev også stillet krav om en føderal kontrolinstitution, der kunne overvåge og indberette til Kongressen om, hvordan pengene eventuelt blev brugt. Det blev præciseret fra mange lovgiveres side, at indgrebet ikke kun skulle hjælpe Wall Street, hvor King Henry selv tidligere havde arbejdet som investeringsbankmand, men også main street, dvs der, hvor almindelige amerikanere arbejder og køber ind.
    Forslaget blev til ved krisemøder i løbet af week-enden 20.-21. september 2008 efter voldsomme svingninger i aktiekurserne og konkurser blandt nogle af USA's største banker. Tirsdag indkaldtes finansministeren til høring i Senatets bankkomité, hvor han måtte forklare, hvorfor det var så nødvendigt at få dette lovforslag vedtaget i en fart. Vicepræsident Dick Cheney tog til Capitol Hill og holdt møde med republikanske Kongresmedlemmer.
    Høringer er en vigtig del af Kongressens lovarbejde. Det er almindeligt at indkalde repræsentanter for administrationen til høringer. Her kan der afgives forklaringer under vidneansvar. Vigtige høringer transmitteres direkte i TV, så alle kan følge med. Ved en høring formuleres forskellige synspunkter omkring loven, og der laves en transkriberet tekst af hele høringen, som medlemmerne af udvalget og andre kan konsultere. Når høringerne er færdige, fortsættes arbejdet med lovforslaget i en såkaldt "mark-up" session. Medlemmerne af udvalget studerer de forskellige syn på loven, og der fremlægges og formuleres ændringsforslag. En del af dette arbejde kan finde sted i underudvalg (sub-committees). Der stemmes dernæst i udvalget om ændringsforslag. Til sidst skrives en rapport, og hvis lovforslaget går videre, fortsættes med "floor action". The floor er plenum i Repræsentanternes Hus eller Senatet. Her stemmes endeligt om forslaget. Hvis det vedtages, går det videre til det andet kammer. Hvis begge kamre vedtager forskellige lovudkast om samme emne, går lovforslaget videre til en Conference Committee, hvor der sidder medlemmer med høj anciennitet fra hvert kammer, som er udpeget af lederne af de udvalg, der har arbejdet med det pågældende lovforslag. Under arbejdet i Konferenceudvalget vil repræsentanterne fra hvert kammer normalt forfægte deres eget kammers version af loven. Den endelige lovtekst skal godkendes i begge kamre.
    Præsidenten, der har 10 dage til at godkende loven eller nedlægge veto imod den, får den endelig til underskrivelse.
    Mange love er bipartisan, dvs der er enighed på tværs af partierne. Det sker, når der er koncensus om, at nationale hensyn må veje tungere end partipolitisk uenighed. Således blev den økonomiske krisepakke på 160 mia $ (forskellige skattelettelser til middelklassen, der skulle stimulere økonomien) vedtaget i vinteren og det tidlige forår 2008 med opbakning fra både Republikanere og Demokrater.

Paulson-forslagets stormfulde vej
Henry Paulsons forslag om 700 mia til opkøb af dårlige lån var i sagens natur "bipartisan" i sin intention. Det var den "nødvendige politik", der skulle føres. Her er problemet imidlertid, at den "nødvendige" politik kan udformes på mange forskellige måder. Og her havde de to initiativtagere ikke gjort deres forarbejde godt nok. Et af problemerne var, at man foreslog at købe dårlige aktiver ("toxic assets"), f.eks. nødlidende huslån, hvor man i stedet kunne gå ind over overtage finansinstitutionerne via kapitalindskud, som man gjorde i feberredningen af en af de store islandske banker i slutningen af september. Denne løsning havde man imidlertid ideologiske kvababbelser overfor, da det blev set som nationalisering/"socialisme". Nu stod man i stedet med det problem at skulle forklare vælgerne, hvorfor de som skatteydere skulle være med til at finansiere overtagelse af potentielt værdiløse værdipapirer. Man forklarede bl.a., at dette problem ikke behøvede at blive så stort, fordi når tilliden er genoprettet, genvinder aktiverne deres værdi, og det kan gå hen og blive en god handel. Denne futuristiske købmandsregning var der imidlertid stor skepsis overfor.
    Sagen blev hurtigt partisan (partipolitiseret), fordi de to partier i Kongressen lagde vægt på forskellige ting i vurderingen af ændringsforslag. Demokraterne lagde således vægt på, at der skulle sættes en stopper for de høje lønninger til Wall Street direktører, hvis der skulle gives statspenge.
    Men i begge partier var der stor modstand imod forslaget i sin helhed. Det gik især på, at man ville bruge så mange statspenge til noget, mange opfattede var et selvforskyldt Wall Street problem. Der var markedsfundamentalistiske republikanere, der talte om lovforslaget som "finansiel socialisme", og at det var "uamerikansk" at foretage et sådant indgreb.
   Omvendt var der demokrater, der så "for lidt socialisme" i det i den forstand, at de forlangte, at hvis staten skulle betale så mange penge til dele af den private sektor, så skulle den også blive ejer af  det, der blev støttet, og/eller udsætte det for statslig regulering i højere grad. Venstrefløjsdemokrater ville have, at pengene skulle gå til husejere på vej til tvangsauktion og de fattige, i stedet for til "fat cats" i Wall Street.
   Om aftenen 24. september gik præsident George W. Bush på TV i prime time med en tale til nationen om "nødvendigheden" af indgrebet. Bush talte bl.a. om "dire consequences" ("frygtelige konsekvenser"), hvis forslaget ikke blev vedtaget.  Præsidenten sagde også, at det var imod hans egen (liberalistiske) overbevisning at lave et sådant indgreb.
    Det hele blev ikke lettere af, at der samtidig var en præsidentvalgkampagne i gang. Demokraten Barack Obama fik finanskrisen som en appelsin i sin turban.
    Vælgerne så den siddende republikanske administration i Washington som en del af problemet. Det fik præsidentkandidaten for Republikanerne George McCain til at suspendere sin valgkampagne for at tage til Washington og arbejde for en løsning. Han var jo også senator og ville nu vende tilbage til sin pind og tage sin tørn. Han opfordrede Barack Obama til at gøre det samme. Nu gjaldt det nationen og ikke smålig partisan ("partipolitisk) hensyn. McCain var på vej ned i meningsmålingerne. Samtidig stod han foran den første landsdækkede debat med Obama nogle dage senere, en debat, han formentlig har frygtet, da han ikke har så stor viden om økonomi som den anden. Han havde anslået populistiske toner med kritik af cirkuset i Wall Street. Det stillede hans partikammerater på Capitol Hill i et betænkeligt lys, hvis de gik med i en aftale om sanering af Wall Street, en aftale, der var omgivet af meget vrede blandt vælgerne, som ville blive sat til at betale for gildet via skatterne. Når McCain nu gik med i at få lavet en aftale og dermed tog et ansvar, ville han ikke over for vælgerne kunne eksponere de republikanske senatorer og repræsentanter,  som også stod over for at skulle vælges ved november 2008-valget.
    Demokraterne i Kongressen var mere villige til at indgå i en aftale, hvis de kunne få nogle af deres krav igennem. Men de var også bekymrede over at eksponere enten sig selv eller partiets præsidentkandidat over for vælgerne. Hvis de gik med til en aftale, ville de komme til at "binde" eller indskrænke råderummet i amerikansk økonomisk politik frem i den følgende præsidentperiode, idet det offentlige budgetunderskud ville stige så meget, at der ikke ville blive råd til at finansiere Obamas ideer om udvidet sundhedsforsikring, forskning i og støtte til vedvarende energi og skattelettelser til middelklassen. På den anden side havde de heller ikke lyst til at påtage sig det eventuelle ansvar for en økonomi, der gik helt ned, hvis der ikke blev lavet en aftale.  
    Barack Obama afviste at sætte valgkampen på stand-by: "Det er ikke det rette tidspunkt at blande præsidentiel politik ind i Capitol Hill. Præsidenter skal kunne lave mere end en ting ad gangen, og det er vigtigt, at vælgerne ser, hvordan vi vil håndtere situationen, da denne krise i lang tid fremover vil trække spor i vores samfund," sagde han. Han indvilgede dog i at deltage i et møde med præsident Bush, McCain og lederne af de finansielle udvalg i Repræsentanternes Hus og Senatet torsdag den 25.9.
    En aftale blev nået ud på dagen den 25.9. Det skete igennem forhandlinger mellem Demokrater og Republikanere i Kongressen, - ikke ved præsidentiel mellemkomst. Det var en principiel aftale, der skal indfase de 700 mia $, så hele beløbet ikke udbetales på én gang.
    Aftalen brød imidlertid sammen, da man mødtes i Det hvide Hus sidst på eftermiddagen den 25.9. Formanden for republikanerne i Repræsentanternes Hus startede mødet med at erklære, at ved møde i deres caucus (partimøde) var de blevet enige om, at de ikke var indstillet på at give finansministeren de ønskede beføjelser til at "stabilisere markedet" gennem brug af så stort et beløb. Derimod havde de udarbejdet et alternativt forslag, der ville give staten en mere reduceret rolle i forhold til markedet. Demokraterne beskyldte Republikanerne og John McCain for at blande valgkampen ind, idet McCain kunne score points på at være med til at bringe et forslag ned, som var upopulært i befolkningen. The New York Times (26.9.08) antydede dette i en beskrivelse af forløbet i Det hvide Hus:

Senator John McCain havde til hensigt at tage tilbage til Washington torsdag som en leder, der havde lagt præsidentiel valgkampspolitik til side for at hjælpe med at få en løsning på den finansielle krise. I stedet kom han til at befinde sig midt i et bemærkelsesværdigt partipolitisk showdown, hvor han manglede et klart budskab til offentligheden om, hvordan han ville afslutte det. Ved det tværpolitiske møde i Det hvide Hus, som han selv havde indkaldt til dagen før, sad han helt stille i 40 minutter, mere observatør end leder, og han tilbød kun en vag antydning af, hvor han stod i forhold til forslaget, sagde folk i mødet.  I efterfølgende TV-interviews antydede McCain, at han så den tværpolitiske plan, der faldt sammen ved mødet i Det hvide Hus som det egentlige grundlag for en eventuel aftale, men han ville samtidig ikke sige noget om, hvorvidt han evt. ville give  støtte til alternativet lagt på bordet af vrede republikanere fra Repræsentanternes Hus, som han havde haft møde med, før han tog til Det hvide Hus.

Situationen var alvorlig, ikke alene for USA, men for Verdensøkonomien. På et tidspunkt under de kaotiske forhandlinger i Det hvide Hus var Paulson blevet så grebet i sin iver efter at forklare tingenes sammenhæng, at han ubevidst gik helt i knæ foran Pelosi, formand for Demokraterne i Kongressen, hvorefter denne sagde: "Jeg var ikke klar over, De var katolik". 
     Præsident Bush havde som nævnt i sin tale til nationen advaret om yderst alvorlige konsekvenser, hvis hjælpepakken ikke blev vedtaget. For at forstå, hvorfor disse ord kom fra præsidenten og for at forstå, hvorfor han så aktivt gik ind i processen, skal man nok være klar over den usædvanlige rolle, som nationalbankdirektør Bernanke spillede i de samlede beslutningsproces. Både Ben Bernanke og finansminister Henry Paulson havde advaret om muligheden af en "dyb og vedvarende økonomisk depression", hvis pakken ikke gik igennem. Når folk i en sådan position udtaler sig på den måde, kan det antage karakter af en selvopfyldende profeti, fordi markederne kan reagere med, ikke alene voldsomme fald, men måske ligefrem finansiel panik, som netop vil kunne udløse den depression, der advares imod. Disse ledere kunne have optrådt mere ansvarligt ved enten at strikke et indgreb sammen og få det gennemført, uden den omtalte ledsagende snak, eller alternativt ladet være med at foretage sig noget og håbe på, at de finansielle markeder selv kunne ride stormen af. På et tidspunkt under mødet i Det hvide Hus trak Ben Bernanke sig ifølge The New York Times tilbage. Det var ikke en passende udfyldelse af  rollen som nationalbankdirektør at være med i et sådant politisk rivegilde.

Figur 2A: Stat og marked fra New Deal til finanskrise. Udvikling i balance på føderalt budget i pct af BNP

Kilde: White House, Office of Management and Budget. Note: I 1930'erne nåede krisen at blive dybere, inden der kom et indgreb. Ifølge keynesianske økonomer hang krisen sammen med spekulationsbobler, der blev prikket hul på,  faldende efterspørgsel, der hang sammen med et dybt fald i landmændenes indkomster og en meget ulige indkomstfordeling, samt de sene reaktioner, der fik den finansielle sektor til at "implodere" mere end det havde været nødvendigt.

Figur 2B: Historien om husprisboblen som årsag til miseren. Case Shiller husprisindekset (20 største byer i USA) 2000-juni 2008

Kilde: Tal fra Case Shiller indekset. Note: En mono-kausal forklaring på finanskrisen. Der er i virkeligheden nok en del flere faktorer bag

Når Bernanke og Paulson ikke i al diskretion forberedte og gennemførte et dybtgående indgreb, hang det sammen med beløbets størrelse. The Federal Reserve (Den amerikanske nationalbank) havde allerede strakt sine midler så langt, det overhovedet lod sig gøre, med sin tidligere overtagelse af en af USA største investeringsbanker Bear Stearns (i marts måned 2008) og dens yderligere brug af 85 mia $ til overtagelse af USA's og Verdens største forsikringsselskab AIG (American International Group) i september 2008. Hertil kom en udvidet adgang til kreditter til banksektoren (marts 2008), som havde strakt centralbankens balancestilling til et beløb på over 1000 mia $ hen over sommeren 2008. Der var derfor ingen vej udenom: Pengene måtte hentes hos skatteyderne, også selv om det var imod hovedaktørernes inderste ideologiske forestillinger.
     Det usædvanlige i beslutningsprocessen og dens forløb er som sagt den rolle Ben Bernanke spillede. Alarmklokkerne har formentlig ringet tidligt hos ham, og han har overbevist de økonomisk politiske ledere Henry Paulson og præsident Bush om nødvendigheden af et stort indgreb.
    Det kan for Bernankes definition af sin egen rolle have spillet ind, at han, inden han blev nationalbankdirektør, var en af USA's førende økonomiske historikere. Han har bl.a. ydet bidrag til forståelse af Den store Depression i 1930'erne. Dengang havde man også en krise, der blev indledt med overdreven optimisme, gældsætning i banksektoren, bobler på hus- og aktiemarkeder ("the Roaring Twenties") efterfulgt af en bølge af krak i finanssektoren. I 1930'erne kom indgrebene meget sent. Børsen krakkede som bekendt i 1929. Det var først i 1933, at den amerikanske stat for alvor gik ind og understøttede den nødlidende finanssektor med midler. Derfor blev tilpasningen så lang, at det i en periode endte i en dyb krise (Den store Depression) med en arbejdsløshed på op til 25 pct.
    Dengang fulgtes det op af regulering (føderale agenturer gik ind og regulerede, når der var ydet penge), og pengene gik ikke alene til banker, men også til husejere og farmere. Henry Paulson udviste ringe forståelse for den politiske proces i sit første oplæg til lovforslag. Her skulle Finansministeriet blot have en blancofuldmagt. Derfor blev det ændret på mange punkter, da det gik igennem Kongressens lovmølle.
    Henover weekenden 26.-28. september blev der forhandlet videre i Kongressen. Præsidentkandidaterne var taget videre til deres valgmøde(r). Det har formentlig hjulpet, at de kom væk. Det har næppe været gavnligt at få blandet et præsidentvalg ind i en i forvejen vanskelig beslutningsproces. Man nåede en endelig aftale, der imødekom flere af Demokraternes ønsker. Der var imidlertid en del udestående spørgsmål til sidst, bl.a. ville formanden for Demokraterne i Repræsentanternes Hus Nancy Pelosi sikre sig, at en vis andel af Republikanerne stemte for, så Demokraterne ikke ville blive alene om at eksponere sig for vælgernes mulige vrede. 
   Til de flestes overraskelse endte afstemningen om forslaget den 29.9.08 med, at det blev stemt ned i Repræsentanternes Hus med stemmetallet 228/205. De fleste Demokrater stemte for, men der var et betydeligt flertal af Republikanere, der stemte imod (133 mod 65).    For repræsentanterne har det ligget i baghovedet, at de alle skulle ud og møde deres vælgere godt 5 uger senere. Der skulle først stemmes lidt senere i Senatet, og her regnede man med et rimelig sikkert flertal for loven. Men blandt senatorerne skulle jo også kun 1/3 på valg den 4.11. Da det pegede mod et nej, var Dow Jones indekset nede med 700 points, men indekset rettede sig lidt op igen efterfølgende, for til sidst at tage et ordentligt dyk med 777 points eller 7 procents fald. 1200 mia $ aktieværdi forsvandt denne "sorte mandag" ud i den blå luft.
 

"Armvridningsdemokrati"? Diagrammet til venstre viser udviklingen i Dow Jones indekset hen over dagen den 29.9., da der blev stemt om redningspakken for Wall Street. Der kommer et kraftigt dyk i indekset, hvor det begynder at tegne til at blive et nej. Det, der er interessant, er bl.a., hvordan "markedet" antager karakter af en aktør, der kan påvirke en afstemning. Lovgiverne er bevidst om, hvilke virkninger deres adfærd ved afstemningen har. Og hvis de ikke er, er der nok nogen, der skal fortælle dem det. Det er ikke ualmindeligt ved afstemninger i Repræsentanternes Hus, at man trækker afstemningen, og repræsentanterne kan stemme om. Det var der i starten også  i denne afstemning, men nej-resultatet var alligevel for klart til, at det kunne ændres.

Medvirkende til, at republikanerne vendte sig imod forslaget skulle angiveligt være en meget "partisan" ("partipolitisk") tale, som Demokraternes leder i Huset, Nancey Pelosi, holdt lige inden afstemningen skulle gå i gang:

"700 mia$. Et rystende stort tal, men kun en del af omkostningen som Bush' forfejlede økonomiske politik har påført vort land. Politik, der var bygget på budgetuansvarlighed. Da præsident Bush overtog præsidentposten, arvede han Præsident Clintons overskud - fire år i træk med overskud. Og med hans uansvarlige økonomiske politik, så havde han vendt den rundt inden for to år. Og nu 8 år senere, har grundlaget for den skattemæssige uansvarlighed, kombineret med en "anything goes"("alt er lige godt") økonomisk politik, bragt os derhen, hvor vi er i dag. De hævder at være forkæmpere for det frie marked, når det i virkeligheden er en "anything goes" mentalitet. Ingen regulering, ingen overopsyn, ingen disciplin. Og hvis det går galt, får du en gylden faldskærm, og skatteyderen skal betale for dig.
  De tider er forbi. Festen er forbi, hvad det angår. Demokraterne tror også på et frit marked. Vi ved, det kan skabe jobs, det kan skabe velstand, mange gode ting i vores økonomi. Men i dette tilfælde, i denne uindskrænkede form, som Republikanerne går ind for det - nogle Republikanere, ikke alle - har det ikke skabt jobs, ikke kapital; det har skabt kaos. Og det er i det kaos, finansministeren og formanden for the Fed kom til os, for omkring halvanden uge siden" (29.9). Angiveligt skulle disse ord altså have gjort en del republikanere så rasende, at det var med til at bestemme udfaldet af afstemningen. De følte sig vel også svigtet af Pelosi/Demokraterne, fordi hun havde lagt op til en ånd af "bipartisanship" ("nu lægger vi den smålige partipolitik til side")? Det blev dog af flere af nej-stemmerne afvist, at dette skulle være grunden. Man havde stemt imod af principielle grunde og ikke ud fra mentale sindstilstande som f.eks. trods. Som en af lovgiverne (Rep. Michele Bachmann (R-Minnesota))  formulerede det ved en pressekonference: "Jeg vil gerne forsikre jer om, at det ikke var tilfældet. Vi er ikke babyer, som sidder og sutter tommeltot. Vi har meget principielle grunde til at stemme nej". 

Main Street populisme bestemmer supermagtens politik
For præsidenten var nederlaget ved afstemningen et stort prestigetab, fordi han selv var gået ind i kampen for at få forslaget igennem, bl.a. med en tale til nationen. Det var ydmygende for ham, at hans egne partifæller stemte så massivt imod. De, der stemte for forslaget, var de politiske modstandere, Demokraterne. Der lå angiveligt ideologiske hensyn (forsvar for "friheden") bag de republikanske lovgiveres massive afvisning af forslaget, men den virkelige grund har for en stor dels vedkommende været angsten for vælgernes reaktion ved det valg, der kun var 5 uger til. En erfaren observatør af amerikansk politik lodder stemningen i befolkningen således:

...Tag ikke fejl af det. Amerika er rasende som ind i Helvede. Folk er sure over, hvad de ser som afpresning fra Universets herrer. Vred populisme har altid været en kraftfuld styrke i amerikansk politik. Og nu, hvor lønningerne falder, jobs er usikre, energi og mad og sundhedsforsikringsudgifterne drøner opad, og millioner af hjem er i fare for tvangsauktion - - og hvad der ses som skatteyderfrikøb af nogle af de rigeste mennesker i landet, så er populismen nu på eksplosionspunktet (........)
   De traditionelle ideologisk-politiske positioner var blevet vendt om i forhold til traditionen:  Demokraterne burde være de vrede populister, når man ser, hvordan deres traditionelle rolle har været at beskytte og være fortaler for the underdog i amerikansk politik - og det gælder ikke mindst, når man ser det absurd store gab, der har åbnet sig mellem de rige og alle de andre. Men de senere år har Demokraterne overladt denne rolle til Republikanerne.(Robert Reich, tidligere arbejdsminister).

Man kan kalde det populisme; men man kan også sige, at Repræsentanterne ikke gør andet end udøve deres grundlovssikrede ret til at stemme, som de vil. De er netop valgt for kun to år for, at folkets vilje kan sætte sig igennem, og det gælder specielt i sager om udskrivning af skatter, hvor forfatningen har givet Repræsentanternes Hus særlige beføjelser. Noget andet er så, at Forfatningen er blevet til i et helt andet samfund, end det vi har i dag. Bestemmelsen om valgperioden blev til, da kolonister sad i de tretten oprindelige stater og ville forhindre, at der kom en ny magtelite blandt deres egne, som ville erstatte de engelske koloniherrer og indføre skatter, som ikke ville falde i "de lokale farmeres" smag.

2. runde.     Nye forsøg på at få loven igennem
De følgende dage svingede det populistiske pendul den anden vej. Medierne kunne berette om medlemmer af Kongressen, der fik vrede opkald fra vælgere, hvis aktieinvesteringer havde været udsat for kraftige fald som følge af Repræsentanternes Hus' nej til bail-out pakken (Indgrebet på de 700 mia $):

Senator Christopher J. Dodd, demokrat fra Connecticut og formand for Senatets bank Komité sagde, at Senatet besluttede sig for at gøre noget hurtigt, idet han citerede signaler fra nogle medlemmer af Repræsentanternes Hus, som fortrød deres afstemning efter at markederne var drønet ned i reaktion på den: "Jeg tror, deres villighed er ved at vende tilbage efter de har hørt fra deres vælgere" (New York Times 30.10.08)

Præsidenten anmodede i alvorlige toner Kongressen om at se på sagen igen.  Der var nu en del diskussion om, hvordan det bedst kunne gribes an. Pakkens chancer for at komme igennem kunne være størst, hvis man lod Senatet behandle det først og stemme om det først. Det var bagvendt i forhold til forfatningens ord om, at love, der involverer skatter skal starte i Huset, men det har formentlig været gavnligt for chancerne for at få det igennem, idet kun 1/3 af Senatet havde grund til at frygte Dommens dag hos vælgerne den 4.11.
    Onsdag 1.10. blev et forslag med nogle nye delelementer fremlagt for Senatet.
    Der skulle gives øget føderal støtte til skoler i landdistrkter (en sag, der lå en del republikanere på sinde). Man ville hæve den offentligt garanterede indskydergaranti i pengeinstitutterne fra 100.000 til 250.000 $, dvs de penge, en indskyder er garanteret, hvis en bank går fallit. Det var en luns til den almindelige vælger. Samtidig ville det kunne lette kreditkrisen, idet det kunne føre til større indskud på opsparingskonti i bankerne, som så til gengæld ville blive mere villige til at låne penge ud. Det nye forslag indeholdt også en skattepakke på 100 mia $ til ofre for orkaner, og til det almindelige erhvervsliv. Forslaget var nu blevet lidt mere "Main Street" og ikke helt så meget udtryk for løskøb af Wall Street som før.
    Forslaget blev vedtaget i Senatet med 74 stemmer mod 25. Begge præsidentkandidater, der havde forladt valgkampen for en stund og var vendt tilbage til deres pinde som senatorer, stemte for. Fredag den 3.10. blev det vedtaget i Repræsentanternes Hus med 263 for og 171 imod. Knap 60 repræsentanter havde ændret holdning siden den foregående afstemning. Enkelte personer lavedet et stort arbejde bag kulisserne. Ifølge onlinemagasinet Politico var det især den demokratiske præsidentkandidat Barack Obama og præsidenten, der forsøgte at overbevise deres respektive partikammerater om, at det var den rigtige beslutning for det amerikanske folk.
   I timerne efter den endelige vedtagelse 3.10. faldt Dow Jones indekset 1,5 pct. I løbet af ugen faldt det - med stor turbulens op og ned -  over 7 pct. samlet. Dow Jones' indeks for transportvirksomheder, der er en god konkunkturindikator, faldt med over 13 pct, og der blev offentliggjort negative beskæftigelsestal. USA's økonomi var på vej ud i recession.
   Adskillige økonomer forudså, at forslaget ikke var tilstrækkeligt til at stoppe finanskrisen. Det endelige forslag blev udsat for en del kritik af at være præget af "pork barrel politics" ("Flæsketøndepolitik"): I iveren efter at få forslaget accepteret af et flertal af lovgivere var der givet skattefordele og bevillinger til lokale projekter ("flæsk"). "Redningspakken" gav det største antal henvendelser fra valgkredsene til kongresmedlemmer nogensinde.

Hvordan skal man så samlet vurdere denne beslutningsproces. Er der elementer af rationel beslutningsproces i den? Er det the garbage can? Er det en beslutning bestemt af organisationskulturer? Er det et eksempel på det, man kalder inkrementalisme, hvor beslutning bygges på beslutning i en gradvis proces? Er det en mediemæssig dagsordenssætningsmodel, der skal bruges?
    Tag f.eks. udgangspunkt i følgende vurdering foretaget af Paul Krugman, kommentator på The New York Times:

"Kendsgerningen er, at den foreliggende plan er en stinker - og det er uundskyldeligt. Det finansielle system har været under alvorligt pres i mere end et år, og omhyggeligt udtænkte nødplaner burde have været klar i tilfælde af en nedsmeltning af markederne. Det var der helt åbenbart ikke. Paulson-planen er åbenlyst blevet til i hast og under stor forvirring. Og Finansministeriets embedsmænd mangler stadig en ordentlig forklaring på, hvordan det formodes, planen skal virke. Det er sandsynligvis fordi, de ikke selv har nogen ide om, hvad det egentlig er, de laver." (New York Times: Edge of the Abyss, 2.oktober 2008)

3. runde.   Verden er en ø

Man stod over for en krise, der var global og krævede globale løsninger. Det var imidlertid som følge af det anarkistiske internationale system vanskeligt at blive enige om ret meget andet end koordinerede nationale aktioner.
   Det viste sig, at det amerikanske indgreb ikke virkede optimalt. Tværtimod så fortsatte turbulensen på børserne. Den niende oktober faldt Dow Jones (30 største virksomheder) til det laveste punkt i flere år, en kurs lidt under 8600. Indekset var nu skrumpet 39-40 pct siden oktober 2007. Det bredere baserede Standard & Poors indeks (de 500 største virksomheder) var faldet 42 pct i samme periode. Natten til fredag den 10. oktober faldt det japanske Nikkei - indeks med over 10 pct. Da børserne åbnede i Europa, rullede panikken videre her. Det britiske indeks var nede med 10 pct lige efter åbningen, men rettede sig lidt op.
    Den globale økonomi var blevet en indbyrdes forbunden "landsbyøkonomi". Børserne var nu i en tilstand af kaos. Der var, erkendte alle, et akut behov for en internationalt koordineret aktion. De største centralbanker havde et par dage forinden nedsat de ledende rentesatser med 1/2 pct. Det havde heller ikke virket. Der var nu behov for politisk handling fra statslederne.
    EU havde vist sig relativt handlingslammet. Lørdag 4. oktober indkaldte Frankrigs præsident Nicolas Sarkozy til topmøde for de fire største europæiske økonomier. De kunne ikke blive enige om ret meget. Dagen efter mødet lavde Tyskland et indgreb, hvor man sikrede bankindskyderne for ubegrænsede sparebeløb i bankerne.
   De følgende dage gennemførte Storbritannien et indgreb, der blev set hen til af adskillige økonomer som en mulig model, der kunne løse krisen. Man vedtog at bevilge 50 mia£ til kapitalindskud i de store banker, 200 mia£ i ny likviditet fra Bank of England, og til sikring af bankers lån til hinanden yderligere 250 mia£, i alt 500 mialliarder £. Problemet i finanskrisen var, at kreditgivningen var frosset til. Alle banker forsøgte at bygge deres balancer op, så deres gearing (forholdet mellem aktiver og indskudt kapital) ikke var så stor. Derfor havde de ikke lyst til at låne penge ud.
  G7 (USA, Japan, Tyskland, Storbritannien, Frankrig, Canada og Italien) finansminstrene og centralbankcheferne skulle mødes i Washington til møde i IMF/Verdensbanken fredag den 10. oktober. Der er dog det problem ved dette forum, at de nye økonomier (Kina, Indien, Brazilien, Mexico, Sydafrika, Rusland og Saudiarabien.) ikke er med. Derfor foreslog bl.a. Verdensbankens direktør Robert Zoellick, at man skulle udvide G7 med dem.
    Nu var muligheden der for at lave et internationalt møde, hvor man kunne vedtage et effektivt koordineret indgreb, der kunne standse den eskalerende krise.
   Det så ud til, at de to førerhunde i det globale system, USA og Storbritannien, var ved at nå en enighed om, at den britiske model kunne udvides til flere lande og områder, altså man skulle skyde statspenge i bankerne imod, at det offentlige får egenkapital i disse, og der skal gives en offentlig sikring af visse former for bankindskud og lån, så bankerne igen ville kunne føle sig trygge ved at låne til hinanden.

G7 mødet den 10.10.08 endte med en aftale om koordineret aktion. Det var den britiske model for kapitalindskud i bankerne, man enedes om principielt. Det britiske forslag om at give garantier for visse typer af indskud og lån bankerne imellem, var der dog ikke enighed om. Alt i alt var det en relativt uforpligtende beslutning, der i realiteten ikke bandt landene. Til gengæld ville der nu være mulighed for, at penge ville flyde i retning ad Storbritannien fra lande, som ikke indførte de samme ordninger. I Storbritannien havde man jo allerede inden G7 mødet lavet et system, der gav sikkerhed for indskuddene i britiske banker. Betingelsen for, at den britiske ide virkede, ville være, at alle de store spillere var med. Det kneb det med i starten. Efterhånden fandt man dog ud af, at den britiske opskrift kunne efterlignes.

Figur 3: Aktører i spillet om indgreb i finanssektoren

BRIK: Brazilien, Rusland, Indien og Kina. Disse fire lande har stigende betydning i Verdensøkonomien. UK: United Kingdom: Storbritannien. Treasury: Det amerikanske føderale finansministerium i Washington. NGO: Non-Governmental Organization.
 

Statslederne havde i lang tid ikke helt forstået, hvordan det globale finanssystemer er blevet et system af forbundne kar. Hvis der ikke er en overnational regulering og fælles regler, løber pengene rundt i karrene på måder, der giver ustabilitet og i sidste end måske finanskriser. Der var da også ved at opstå sprækker i den traditionelt fast sammensvejsede anglo-amerikanske alliance, idet briterne mente, udspillet blev for svagt. Det samme mente italienerne. Den italienske finansminister truede i lang tid med ikke at ville skrive under på den fælles tekst. Det lykkedes dog til sidst at blive enige om en fælles resolution.
    Reuters sendte i starten af oktober 08 et telegram ud om et møde, som lederne af nogle af de større latinamerikanske lande holdt i Brazilien. Det blev ikke citeret ret mange steder i de førende vestlige medier. Men her lægges afstand til finanskrisen som noget, der er skabt i det rige Vesten, og som får ubehagelige økonomiske følger for de fattige lande, herunder Latinamerika. Råvarerne, som disse lande eksporterer, vil falde i pris, hvad der vil kunne påvirke deres økonomier negativt:
   "Dette kapitalismens og neoliberalismens sammenbrud vil blive værre end det i 1929", sagde Venezuelas præsident Hugo Chavez. "Verden vil aldrig blive den samme igen efter denne krise. En ny verden må nødvendigvis opstå, og det bliver en multipolær verden. Vi vil spænde vores lande af fra denne dødvogn". Evo Morales kritiserede USA's redningsplan til 700 mia $ for at være en plan for løskøb af de rige. Braziliens præsident Lula da Silva, som var vært ved dette latinske topmøde, indtog også en kritisk holdning over for finanssektorens udskejelser, men han var mere afdæmpet i sin kritik af de vestlige lande.
    Om aftenen den 12. oktober holdt EU's 15 euro-zonelande møde i Paris. Her enedes man om en løsning a la den britiske model, men sådan, at landene skulle handle hvert for sig. Frankrig og Holland foreslog at lave en EU-fond, der kunne skyde penge i banksystemet. Det blev vetoet af Tyskland, der frygtede, at landets skatteydere i så fald ville komme til at betale astronomiske beløb for at redde bankerne i andre lande. Man er heller ikke i besiddelse af regulerende organer på overnationalt europæisk plan. Derfor var det også udelukket at få efter en overnational EU-regulering af finansvæsenet.
    Det, man var enedes, om var en fælles værktøjskasse af midler, de nationale regeringer i euro-zonen hver for sig skulle anvende.  Den britiske premierminister Gordon Brown var ikke engang i første række inviteret til mødet, da Storbritannien ikke er med i fællesvalutaen euroen. Men hans tilstedeværelse blev ønsket, da det viste sig, at det var den britiske model, man ville gå efter. Han blev fra flere sider hædret for at være den, der reddede det finansielle system fra kollaps (-skønt, det manglede man stadig at konstatere!). Den amerikanske økonom Paul Krugman skrev om forløbet:

"Hr Paulson - efter sandsynligvis at have spildt nogle dyrebare uger - har også ændret kurs, og planlægger nu at købe egenkapital (aktier) snarere end dårlige boliglån/pantebreve (skønt han stadig ser ud til at flytte sig med pinagtig langsommelighed). Vi ved stadigvæk ikke, om det vil virke. Men politikken bliver nu endelig drevet af et klart syn på, hvad der er nødvendigt at gøre. Det rejser spørgsmålet: Hvorfor skulle det klarsyn komme fra London, snarere end fra Washington? Det er svært at undgå indtrykket af, at Hr Paulsons første reaktion var forvredet af ideologi. Husk på, at han arbejder for en administration, hvis regerende filosofi kan opsummeres med ordene "alt privat godt, alt offentligt dårligt". Det må have gjort det svært at acceptere delvist offentligt eje af den finansielle sektor" (New York Times 13.10.08).

Den 14. oktober mødtes Henry Paulson og ledelsen af Federal Reserve med ledelserne af 9 af de største banker i USA. Ikke siden Den store Depression i 1930'erne havde USA grebet ind i de frie markeder på denne måde. De ni banker blev tvunget til at acceptere en delvis nationalisering, idet staten med de første frigivne 250 mia $ af de penge, Kongressen havde bevilget, ville købe aktieposter i dem. De fire største investeringer (25 mia $ hver) var i Bank of America,  J.P. Morgan Chase, Citigroup og Wells Fargo. Hensigten var, som Paulson formulerede det, ikke at være aktiv ejer på anden måde, end at de overtagne aktier skulle drives op i værdi, så de senere vil kunne sælges med fortjeneste. Ifølge præsident Bush var denne handling nødvendig "for at bevare det frie marked".
   The New York Times beskrev hændelsesforløbet således:  "Topcheferne for de ni største banker i USA gik en efter en ind i det forgyldte konferencelokale i Finansministeriet kl. 15. Til deres forbløffelse fik de hver stukket et dokument på en side i hånden, hvor der stod, at de indgår en aftale om at sælge aktier til staten, hvorefter finansministeren Henry M. Paulson Jr sagde, at de skulle skrive under, inden de forlod mødet. Bestyrelsesformanden for J.P. Morgan Chase, Jamie Dimon, var modtagelig, idet han sagde, at aftalen så temmelig god ud, når han først lod tallene løbe igennem sit hoved. Bestyrelsesformanden for Wells Fargo, Richard M. Kovacevich protesterede højlydt, idet han sagde, at i modsætning til New York konkurrenterne, så var hans bank ikke i vanskeligheder på grund af investeringer i eksotiske pantebreve, hvorfor den ikke havde brug for at blive løskøbt af staten.... Kl. 18.30 havde alle ni topchefer skrevet under - hvorved den største statsintervention i det amerikanske banksystem siden Depressionen var sat igang, og staten havde taget et hastigt tilbagetog fra den redningsplan, Hr Paulson kæmpede så hårdt for at få igennem Kongressen kun to uger tidligere".

Lørdag 18,10 mødtes lederen af det roterende EU-formandskab, præsident Sarkozo fra Frankrig, med USA's præsident George W. Bush. Europæerne stillede krav om en ny økonomisk verdensorden, hvor finanssektoren udsættes for en regulering fra internationale reguleringsorganers side. Den britiske premierminister Gordon Brown skrev et indlæg i Washington Post, hvor han ridsede nogle af grundprincipperne for en sådan nyordning op. Bretton Woods aftalesystemet, der blive indgået mellem vestmagterne i USA i 1944 skulle fornyes, så Verden kan klare udfordringer som dem, man var kommet ud i under finanskrisen 2008, kunne imødegås mere effektivt, - eller bedre endnu: Det skulle forhindres, at de kan opstå. Magtforholdet mellem USA og EU var delvist skiftet i de sidstes favør.
     En trængt præsident Bush indvilgede i at indkalde til et topmøde i slutningen af året. Han udtrykte dog tvivl om europæernes forslag. Det hvide Hus gav udtryk for, at forslaget om et globalt reguleringssystem kunne blive en trussel imod konkurrencen mellem nationerne. Det kunne svække den fordel, USA traditionelt har haft i forhold til det mere regulerede Europa m.h.t. at tiltrække internationale investeringer. Amerikanerne var bekymrede over, at en international "superregulator" ville kunne gennemføre restriktioner i kapitalstrømmene mellem landende og dermed blive en stopklods for fortsatte udvidelser af den internationale handel.

"Normal" US lovgivningsproces fortsat
Behandlingen af lovforslag er normalt ikke helt parallel i Repræsentanternes Hus og Senatet. I Repræsentanternes Hus er der en Rules Committee (Regeludvalg), der fastsætter taletid og andre regler for lovbehandlingen af et lovforslag, der er nået frem til the floor (plenum). Et sådant udvalg er der ikke i Senatet. Her kan en debat løbe så længe, der er senatorer, der vil sige noget. Undertiden trækkes en debat så meget i langdrag, at vedtagelsen af en lov forhindres. Det kaldes en filibuster. 

Hvis det er Det hvide Hus, der forsøger at få en lov eller et lovkompleks igennem Kongressen, er det vigtigt for præsidenten og hans/hendes medarbejdere at vide, hvordan klaveret spiller:
  Hvordan er magten i udvalgene fordelt? Det er ikke altid nok for en præsident, at hans eget parti har flertal i Kongressens to kamre, idet partidisciplinen ikke er sådan, at man bare kan regne med at senatorer og repræsentanter retter ind efter en partilinje. De føler sig ofte mere bundet til at varetage interesserne for dem, de er blevet valgt af i deres valgkreds.
    I sin første valgperiode i første halvdel af 1990'erne forsøgte præsident Bill Clinton at få en sundhedspakke igennem Kongressen, der skulle give alle amerikanere adgang til en sundhedsforsikring, de kunne betale. Det lykkedes ikke. Nogle mener, det skyldtes, at den amerikanske sundhedslobby (medicinalselskaber, lægeorganisationer, forsikringsselskaber) var for stærk.        

 

© Gregers Friisberg