EU kalder sig en "union" (Den europæiske Union). I praksis er det dog så som så med berettigelsen af denne betegnelse. Reelt er en stor del af samarbejdet et traditionelt samarbejde mellem lande, hvor alle skal være enige.
Men målsætningen er vidtgående, når man kalder det en union. Og man kan sige, at EU er en blandingsform mellem en enkeltstat som Danmark og en union som USA.
Med den tættere integration har der været en tendens til, at beslutningsprocesserne har udviklet sig fra enstemmighed, som man kender det fra andre former for internationalt samarbejde, f.eks. FN, til flertalsafgørelser på flere og flere områder.
Oprindeligt var det sådan, at Kommissionen kom med forslag, Ministerrådet besluttede og Europaparlamentet rådgav (bortset fra budgettet, der skulle vedtages i parlamentet). Kommissionen kommer stadig med forslagene (initiativret til forslag til nye love).
Efterhånden har man på flere og flere områder fået fastlagt flertalsafgørelser (kvalificeret flertal) i Rådet, og på flere og flere områder er Europaparlamentet inddraget som ligestillet lovgiver sammen med Rådet.
Kvalificeret flertal i Ministerrådet defineres som mindst 55% af Rådets medlemmer, der omfatter mindst femten af disse og repræsenterer medlemsstater med tilsammen mindst 65% af Unionens befolkning.
Rådet repræsenterer landenes regering og parlamenter. Europaparlamentet repræsenterer de europæiske vælgere.
Figur 1: EU-beslutningsproces
Ordforklaring: Kommissionen: EU's administration. Den råder dog over mere vidtgående beføjelser end ministerierne i Danmark, idet den skal tage initiativ til ny lovgivning og har til opdage både at drive integrationen frem og overse, at unionen og medlemslandene overholder deres forpligtelser. Den laver undersøgelser af landenes økonomi for at se, om de lever op til kravene i den "multilaterale overvågning" m.h.t., at budgetunderskud o.lign. ikke bliver for store. Den administrerer efter den fælles lovgivning (forordninger), som Ministerrådet og EU-parlamentet har vedtaget. COREPER: Comité de Representants Permanents: Medlemslandenes ambassadører tilknyttet EU i Bruxelles mødes i COREPER for at koordinere TRILOG-møder og de sager, der lægges på bordet for Ministerrådet. Ministerrådet er det mest afgørende organ i EU's beslutningsproces. Her sidder en minister fra hvert medlemsland, dvs ressortministre fra de relevante områder.
Kommissionen tager altså initiativ til lovgivning, laver økonomisk overvågning, administrerer landbrugsordninger og andre fællesskabspolitikker og administrerer EU’s forordninger. Det er et overstatsligt organ.
Et andet overstatsligt/”føderalt” organ er Ministerrådet, som består af en minister fra hvert land. Det tager beslutning med kvalificeret flertal (vægtet i forhold til befolkning) i en lang række sager. Der skal mere end 55 pct af landene til kvalificeret flertal og det skal udgøre mindst 65 pct af EU-befolkningen).
EU-parlamentet er et tredje overstatsligt/”føderalt” organ. Det deltager i lovgivningsprocessen i Den almindelige Lovgivningsprocedure, som bruge i de fleste EU-sager. Parlamentet og Rådet beslutter, på forslag fra Kommissionen. Lovforslag kan komme igennem op til tre behandlinger. De fleste sager kan, når der er enighed mellem parlament og Ministerråd, afsluttes efter 1. behandling og blive lov. Både Ministerrådet og Parlamentet kan ændre i Kommissionens forslag til nye love. Ved fortsatte nye ændringsforslag og eventuel uenighed kan lovforslaget gå videre til 2. og evt. 3. behandling. Der er mulighed for at nedsætte et Forligsudvalg med repræsentanter for parterne. Det fremlægger så et forslag, som der kan være enighed om.
Supplerende møder foregår ved såkaldte Trilogmøder, hvor også Kommissionen (deraf navnet) deltager. COREPER (EU-landenes ambassadører/faste repræsentanter i Bruxelles) spiller ofte en aktiv rolle her m.h.t. at få koordineret landenes holdninger til forslag.
Demokratiunderskud og demokratimodeller
Det er vanskeligt at lave et ordentligt fungerende demokrati i internationale organer. Der er mange hensyn og interesser at varetage. Og ofte besluttes ting og sager af embedsmænd og regeringsrepræsentanter - langt væk fra vælgerne. Sådan er det også i EU. Men i modsætning til mange andre internationale fora, hvor sagerne ofte behandles i relativ ubemærkethed, trænger demokratidebatten sig konstant på i EU, fordi der tages mange beslutninger her med direkte relevans for borgerne. Og det er ofte svært for disse at se, om beslutninger hidrører fra det nationale parlament eller fra EU.
I EU foregår det ofte som debatten om "det demokratiske underskud". Det er en debat, der dels vedrører afstanden mellem vælgerne og de repræsentanter, de har valgt, dels den rolle embedsmænd har i systemet.
Figur 2: Beslutningerne tages ofte langt fra vælgerne
Figur 2 illustrerer den lange vej fra vælgere til beslutningstagere. De danske vælgere stemmer politikere ind i Folketinget ved valg hvert fjerde år eller oftere. Når en dansk minister kommer til et vigtigt møde i Rådet (ministerrådet), har han/hun et mandat med fra Europaudvalget i Folketinget. Dette udvalg reflekterer med sine 17 medlemmer Folketingets sammensætning på partier. Det er altså et slags minifolketing, og det står for den parlamentariske repræsentation af vælgerne, idet det kun er i få sager, at der sker et løft af sagen op i selve Folketinget. Det er imidlertid et udvalg, der har ret vanskelige arbejdsvilkår, idet sagsmængde og dagsorden beskrives som overvældende.
En stor del af arbejdet med EU-sager samles i - og koordineres i - Udenrigsministeriet. Her sker en afstemning af synspunkter med andre lande i COREPER (De faste repræsentanters, dvs ambassadørernes, komité) i Bruxelles. Her sker en forberedelse af sagerne, før de kommer i Rådet.
Et sideløbende arbejde sker i Europaparlamentets udvalg, hvor sager forberedes til fremlæggelse i Parlamentets plenum.
Når der er vedtaget politikker og forordninger sker det videre administrative arbejde med dem i Kommissionens generaldirektorater (et for hver kommissær), hvor arbejdet ofte lægges ud i arbejdsgrupper, hvor embedsmænd, der er eksperter på forskellige ressortområder, fra medlemslandenes hovedstæder kommer sammen og udmønter de vedtagne politikker og forordninger. Der er ikke meget rum for den demokratiske samtale over overvejelse. Der kommer en afvejning af effektivitet og demokrati.
Demokrati kan være mange ting, jvf figuren herunder.
Figur 3: Ofte krav om mere demokrati med voksende middelklasse
Ordforklaring: Elektoralt demokrati: Demokrati mere af navn end af gavn. Man har valg til valg af repræsentanter, men valgene kan ofte være iscenesatte, og mellem valgene er vælgerne helt uden for indflydelse. Polyarki (pluralistisk styre): Formelt repræsentativt demokrati, hvor forskellige eliter, repræsenterende grupper og interesser, dominerer og kæmper om at sætte sig på magten og efterfølge hinanden på magten. Participativt demokrati: Demokrati med deltagelse af vælgerne, også imellem de formelle valgdatoer. Det har man eksperimenteret med i Latinamerika, f.eks. Brazilien ("participative budgetter").
Kravene om demokrati stiger ofte med et lands økonomiske udvikling. Med et stigende BNP pr indbygger vokser den uddannede middelklasse. Der bliver øgede krav om deltagelse. Det kan være svært at imødekomme i en sammensat "international stat" som EU, hvor væsentlige beslutningsområder er tilvejebragt igennem overdragelse af suverænitet fra medlemsstaterne. At det er Kommissionen, der stiller med forslag til nye love, er blevet set som et demokratisk problem. Det er jo et embedsmandsorgan. Det ville være mere demokratisk, hvis EU-parlamentet kunne stille forslag. Men det ville samtidig gøre EU mere overnational.
Kommissionens initiativret (ret til at fremsætte lovforslag) er begrundet i, at EU oprindelig var et "teknisk" samarbejde om udvidede muligheder for at handle på det fælles marked. Det var et "teknisk" problem at finde ud af at få fælles bestemmelser om varers og tjenesteydelsers udformning. Det foregår typisk i ekspertgrupper, hvor interessenterne i handelen, erhvervslivets organisationer og de store virksomheder, kan være direkte repræsenteret. Og de laver lobbyvirksomhed. Dermed bliver det et demokratisk problem, at EU vægter til fordel for producentinteresser. Forbrugerinteresser risikerer at "blive kørt over" i denne proces, fordi disse organisationer ikke har så store lobbyressourcer, dvs midler til at påvirke Kommissionen og de andre beslutningstagere i EU (Ministerrådet og Parlamentet).
EU's løsningsforslag på det demokratiske underskud har især været styrkelse af Parlamentet, der er jo er valgt direkte af de europæiske vælgere.
Når man har et parlament, hvordan kan man så fortsat tale om et demokratisk underskud?
Det kan man, fordi valgene fortsat foregår på national basis. Kandidaterne stiller op ved valg, der arrangeres i enkeltstaterne, og oftest er det partierne i disse, der afgør, hvem der stiller op, og hvilke programmer de stiller op på. Når de er valgt til parlamentet, sidder de i løse partigrupper på europæisk plan, men de kommer stadig fra deres nationalt bestemte partigrupper.
Det har også været et problem, at valgdeltagelsen har været ret lav til EU-parlamentsvalg. Og det har været vanskeligt at opbygge en europæisk offentlighed, hvor folk og medier har fundet det interessant at diskutere EU-spørgsmål. I Danmark har man ofte set, at det har været "ude af øje, ude af sind", når selv berømte politikere er blevet valgt til EU-parlamentet. Herefter ophører de stort set med at være interessante set ud fra den hjemlige andedams synsvinkel.
Beslutningsproces
Demokratiunderskud problemet