Beslutningsprocesser og demokratisk underskud


                


EU kalder sig en "union" (Den europæiske Union). I praksis er det dog så som så med berettigelsen af denne betegnelse. Reelt er en stor del af samarbejdet et traditionelt samarbejde mellem lande, hvor alle skal være enige.
    Men målsætningen er vidtgående, når man kalder det en union. Og man kan sige, at EU er en blandingsform mellem en enkeltstat som Danmark og en union som USA.
    Med den tættere integration har der været en tendens til, at beslutningsprocesserne har udviklet sig fra enstemmighed, som man kender det fra andre former for internationalt samarbejde, f.eks. FN, til flertalsafgørelser på flere og flere områder.
   Oprindeligt var det sådan, at Kommissionen kom med forslag, Ministerrådet besluttede og Europaparlamentet rådgav (bortset fra budgettet, der skulle vedtages i parlamentet). Kommissionen kommer stadig med forslagene (initiativret til forslag til nye love).
    Efterhånden har man på flere og flere områder fået fastlagt flertalsafgørelser (kvalificeret flertal) i Rådet, og på flere og flere områder er Europaparlamentet inddraget som ligestillet lovgiver sammen med Rådet.
     Kvalificeret flertal i Ministerrådet defineres som mindst 55% af Rådets medlemmer, der omfatter mindst femten af disse og repræsenterer medlemsstater med tilsammen mindst 65% af Unionens befolkning.

Rådet repræsenterer landenes regering og parlamenter. Europaparlamentet repræsenterer de europæiske vælgere.

Figur 1: EU-beslutningsproces


Ordforklaring: Kommissionen: EU's administration. Den råder dog over mere vidtgående beføjelser end ministerierne i Danmark, idet den skal tage initiativ til ny lovgivning og har til opdage både at drive integrationen frem og overse, at unionen og medlemslandene overholder deres forpligtelser. Den laver undersøgelser af landenes økonomi for at se, om de lever op til kravene i den "multilaterale overvågning" m.h.t., at budgetunderskud o.lign. ikke bliver for store. Den administrerer efter den fælles lovgivning (forordninger), som Ministerrådet og EU-parlamentet har vedtaget. COREPER: Comité de Representants Permanents: Medlemslandenes ambassadører tilknyttet EU i Bruxelles mødes i COREPER for at koordinere de sager, der lægges på bordet for Ministerrådet. Ministerrådet er det mest afgørende organ i EU's beslutningsproces. Her sidder en minister fra hvert medlemsland, dvs ressortministre fra de relevante områder.

Kommissionen tager altså initiativ til lovgivning, laver økonomisk overvågning, administrerer landbrugsordninger og andre fællesskabspolitikker og administrerer EU’s forordninger. Det er et overstatsligt organ.
     Et andet overstatsligt/”føderalt” organ er Ministerrådet, som består af en minister fra hvert land. Det tager beslutning med kvalificeret flertal (staterne stemmer med stemmeblokke der er vægtet i forhold til befolkning) i en lang række sager. Der skal mere end 50 pct til kvalificeret flertal). I en del sager skal der være enighed, f.eks. i landbrugspolitik og fiskeripolitik.
    EU-parlamentet er et tredje overstatsligt/”føderalt” organ. Det deltager i lovgivningsprocessen igennem det, der tidligere hed fælles beslutningstagning, hvor det har mulighed for at nedlægge veto. I dag kaldes det  Den almindelige Lovgivningsprocedure, hvor Parlamentet er ligestillet med Rådet, og der skelnes mellem denne og de særlige lovgivningsprocedurer, som udelukkende finder anvendelse på særlige forhold, hvor Parlamentet kun indtager en rådgivende rolle.

Demokratiunderskud og demokratimodeller

Det er vanskeligt at lave et ordentligt fungerende demokrati i internationale organer. Der er mange hensyn og interesser at varetage. Og ofte besluttes ting og sager af embedsmænd og regeringsrepræsentanter - langt væk fra vælgerne. Sådan er det også i EU. Men i modsætning til mange andre internationale fora, hvor sagerne ofte behandles i relativ ubemærkethed, trænger demokratidebatten sig konstant på i EU, fordi der tages mange beslutninger her med direkte relevans for borgerne. Og det er ofte svært for disse at se, om beslutninger hidrører fra det nationale parlament eller fra EU.
    I EU foregår det ofte som debatten om "det demokratiske underskud". Det er en debat, der dels vedrører afstanden mellem vælgerne og de repræsentanter, de har valgt, dels den rolle embedsmænd har i systemet.

Figur 2: Beslutningerne tages ofte langt fra vælgerne


Figur 2 illustrerer den lange vej fra vælgere til beslutningstagere. De danske vælgere stemmer politikere ind i Folketinget ved valg hvert fjerde år eller oftere. Når en dansk minister kommer til et vigtigt møde i Rådet (ministerrådet), har han/hun et mandat med fra Europaudvalget i Folketinget. Dette udvalg reflekterer med sine 17 medlemmer Folketingets sammensætning på partier. Det er altså et slags minifolketing, og det står for den parlamentariske repræsentation af vælgerne, idet det kun er i få sager, at der sker et løft af sagen op i selve Folketinget. Det er imidlertid et udvalg, der har ret vanskelige arbejdsvilkår, idet sagsmængde og dagsorden beskrives som overvældende.
    En stor del af arbejdet med EU-sager samles i - og koordineres i - Udenrigsministeriet. Her sker en afstemning af synspunkter med andre lande i COREPER (De faste repræsentanters, dvs ambassadørernes, komité) i Bruxelles. Her sker en forberedelse af sagerne, før de kommer i Rådet.
    Et sideløbende arbejde sker i Europaparlamentets udvalg, hvor sager forberedes til fremlæggelse i Parlamentets plenum.
Når der er vedtaget politikker og forordninger sker det videre administrative arbejde med dem i Kommissionens generaldirektorater (et for hver kommissær), hvor arbejdet ofte lægges ud i arbejdsgrupper, hvor embedsmænd, der er eksperter på forskellige ressortområder, fra medlemslandenes hovedstæder kommer sammen og udmønter de vedtagne politikker og forordninger. Der er ikke meget rum for den demokratiske samtale over overvejelse. Der kommer en afvejning af effektivitet og demokrati.
    Demokrati kan være mange ting, jvf figuren herunder.

Figur 3: Ofte krav om mere demokrati med voksende middelklasse


Ordforklaring: Elektoralt demokrati: Demokrati mere af navn end af gavn. Man har valg til valg af repræsentanter, men valgene kan ofte være iscenesatte, og mellem valgene er vælgerne helt uden for indflydelse. Polyarki (pluralistisk styre): Formelt repræsentativt demokrati, hvor forskellige eliter, repræsenterende grupper og interesser, dominerer og kæmper om at sætte sig på magten og efterfølge hinanden på magten. Participativt demokrati: Demokrati med deltagelse af vælgerne, også imellem de formelle valgdatoer. Det har man eksperimenteret med i Latinamerika, f.eks. Brazilien ("participative budgetter").

Kravene om demokrati stiger ofte med et lands økonomiske udvikling. Med et stigende BNP pr indbygger vokser den uddannede middelklasse. Der bliver øgede krav om deltagelse. Det kan være svært at imødekomme i en sammensat "international stat" som EU, hvor væsentlige beslutningsområder er tilvejebragt igennem overdragelse af suverænitet fra medlemsstaterne. At det er Kommissionen, der stiller med forslag til nye love, er klart et demokratisk problem. Det er jo et embedsmandsorgan. Det ville være mere demokratisk, hvis EU-parlamentet kunne stille forslag. Men det ville samtidig gøre EU mere overnational.
    Kommissionens initiativret (ret til at fremsætte lovforslag) er begrundet i, at EU oprindelig var et "teknisk" samarbejde om udvidede muligheder for at handle på det fælles marked. Det var et "teknisk" problem at finde ud af at få fælles bestemmelser om varers og tjenesteydelsers udformning. Det foregår typisk i ekspertgrupper, hvor interessenterne i handelen, erhvervslivets organisationer og de store virksomheder, kan være direkte repræsenteret. Og de laver lobbyvirksomhed. Dermed bliver det et demokratisk problem, at EU vægter til fordel for producentinteresser. Forbrugerinteresser risikerer at "blive kørt over" i denne proces, fordi disse organisationer ikke har så store lobbyressourcer, dvs midler til at påvirke Kommissionen og de andre beslutningstagere i EU (Ministerrådet og Parlamentet).
   EU's løsningsforslag på det demokratiske underskud har især været styrkelse af Parlamentet, der er jo er valgt direkte af de europæiske vælgere.
   Når man har et parlament, hvordan kan man så fortsat tale om et demokratisk underskud?
   Det kan man, fordi valgene fortsat foregår på national basis. Kandidaterne stiller op ved valg, der arrangeres i enkeltstaterne, og oftest er det partierne i disse, der afgør, hvem der stiller op, og hvilke programmer de stiller op på.  Når de er valgt til parlamentet, sidder de i løse partigrupper på europæisk plan, men de kommer stadig fra deres nationalt bestemte partigrupper.
   Det har også været et problem, at valgdeltagelsen har været ret lav til EU-parlamentsvalg. Og det har været vanskeligt at opbygge en europæisk offentlighed, hvor folk og medier har fundet det interessant at diskutere EU-spørgsmål. I Danmark har man ofte set, at det har været "ude af øje, ude af sind", når selv berømte politikere er blevet valgt til EU-parlamentet. Herefter ophører de stort set med at være interessante set ud fra den hjemlige andedams synsvinkel.

Demokratiproblemet og den ustyrlige økonomi -  ny koreografering af det "demokratiske underskud"?

  At der ikke alene kan være en lang vej fra vælgerne til beslutningerne, men også at vælgerne kan risikere at blive helt tilsidesat, så man eksempel på under forsøgene på at løse den græske gældskrise i 2015.  Det drejede sig ikke alene om, at et embedsmandsorgan som Kommissionen har fået så stor en rolle i EU'sbeslutningstagning med initiativretten og opgaven med at drive integrationen fremad, men også om, at Kommissionen agerede sammen med IMF (Den internationale Valutafond) og ECB (Den europæiske Centralban) i den såkaldte trojka, der stillede krav til låntagere som betingelser for at modtage lån.
    Man plejer at sige, at direkte demokrati med f.eks. folkeafstemninger er meget demokratisk, fordi vælgerne kommer direkte til orde her.
    Med beslutningen om den 3. græske gældsaftale i 2015 rejstes demokratiproblemet imidlertid på en ny måde, der involverede direkte demokrati på en noget overraskende facon.
    Var det demokratisk, at Alexis Tsipras, den græske premierminister, udskrev folkeafstemning 5. juli 2015 for at lade de græske vælgere tage stilling til forslaget fra Eurogruppen om betingelserne for gældsafviklingen?
     Det var vel tilsyneladende demokratisk at lade det direkte demokrati råde her? Hvis folket skulle "have ejerskab" til den lange proces med at komme igennem gældsafviklingen var det vel rimeligt at lade folket bestemme?
    Ja, men problemet var bare, at det endte med en aftale, der var endnu værre end det forslag, der blev stemt ned ved folkeafstemningen. Vælgerne ville ikke acceptere, at sociale nedskæringer, som forlangt af kreditorerne, skulle gå ud over socialt svage grupper. Det kom de imidlertid til at acceptere, da der blev lavet en ny aftale, som premierministeren skrev under på efter lange natlige forhandlinger, og som siden blev fremlagt i det græske parlament, hvor det blev vedtaget efter en stormfuld debat. - Men burde det have været til folkeafstemning igen, da man ellers må sige, at "vælgerne blev kørt over".
   Det var også et stort demokratisk problem, at EU's topledere blandede sig med at komme med gode råd til vælgerne om, hvad de burde stemme.
    Eurogruppen - og specielt nok de tyske beslutningstagere - blev midlt sagt rasende over, at sagen kom ud til folkeafstemning. Det var første gang i EU's historie, at der blev lavet en national folkeafstemning i en sådan sag. Det var en ny og uventet procedure at smide ind i en forhandling, hvor mange teknikaliteter indgik, og hvor sagen normalt var blevet løst imellem de indirekte folkevalgte repræsentanter (regeringslederne) og embedsmændene. Hertil kom det principielle spørgsmål: Hvad nu, hvis grækerne havde stemt ja, og "hjælpepakken" efterfølgende ville blive stemt ned af vælgere i andre lande? For hver af eurolandene skal efterfølgende tage stilling til det, der er besluttet, enten via parlamentet i det pågældende land, eller ved folkeafstemning, hvis landet beslutter det.
 

 


 

 


 


Indhold:
Beslutningsproces
Demokratiunderskud problemet
Demokrati og den ustyrlige økonomi